种子农药肥料监管中玩忽职守简要分析和裁判观点

孙继承

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玩忽职守罪（刑法第397条第1款），是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或不正确地履行自己的工作职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。本文对本罪进行简要分析，并搜集了11个种子、农药和肥料方面的案例。

理解：一是不履行或不正确地履行自己的工作职责。从搜集的案例来看，此处的职责，包括法定职责、三定职责，也可能包括实施法定和三定职责的细化文件或制度规定。不履行职责，或不正确履行职责，在实践中各种各样的表现形式，具体可见本文案例中的基本案情部分。提醒：第一，执法人员应全面学习职责内容和有关法律规定，不懂或不知道这些内容，不影响“不履行职责或不正确履行职责”的构成；第二，对检查已发现的违法行为，应坚决依法查处，应当从重处罚的坚决依法从重，应当移送的坚决依法移送；第三，对有关投诉或媒体反映的涉案违法行为线索，特别是已造成大范围损失的，需要保持高度敏感，综合判断违法行为的实施程度和社会影响，及时深入调查并严格处理违法行为；第四，对黑窝点或应当取得许可但未经许可开展生产经营的违法行为，应在发现线索后第一时间依法采取措施并处理；第五，对于潜在的生产经营主体，有营业执照且经营范围包括种子农药肥料等但未领取经营许可的，可以与有关职能部门沟通主体信息并纳入日常管理。实践中有个别观点认为没有领取许可的不是监管对象，或者对这类违法主体的违法行为不承担监管责任，笔者认为这个理解是（fei）错（chang）误（dan）的（chun）。

二是致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定（高检发释字[2006]2号）：3.造成个人财产直接经济损失15万元以上，或者直接经济损失不满15万元，但间接经济损失75万元以上的；4.造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失30万元以上，或者直接经济损失不满30万元，但间接经济损失150万元以上的；5.虽未达到3、4两项数额标准，但3、4两项合计直接经济损失30万元以上，或者合计直接经济损失不满30万元，但合计间接经济损失150万元以上的；9.其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。直接经济损失的定义可见上述立案标准规定。

三是本罪主观方面由过失构成。故意不构成本罪，也就是说，行为人对于其行为所造成重大损失结果，在主观上并不是出于故意而是由于过失造成的。也就是他应当知道自己擅离职守或者在职守中马虎从事对待自己的职责，可能会发生一定的社会危害结果，但是他疏忽大意而没有预见，或者是虽然已经预见到可能会发生，但他凭借着自己的知识或者经验而轻信可以避免，以致发生了造成严重损失的危害结果。行为人主观上的过失是针对造成重大损失的结果而言，但并不排斥行为人对违反工作纪律和规章制度或对自己的作为和不作为行为则可能是故意的情形。如果行为人在主观上对于危害结果的发生不是出于过失，而是出于故意，不仅预见到，而且希望或者放任它的发生，那就不居于玩忽职守的犯罪行为，而构成其他的故意犯罪。

四是“国家机关工作人员”，是指在国家机关中从事公务的人员。在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，视为国家机关工作人员。

五是关于免责。是否能构成免责，建议学习司法案例中法院认定不构成玩忽职守罪的基本案情和裁判要旨。实践中，工商系统曾发布过相关文件，这些规定在刑事司法实践中的作用，还有待观察。比如，2018年四川省工商行政管理局印发了《关于“权责明确、放心履职”工程的指导意见》指出，“行政管理相对人未按照规定申请行政许可，监管部门未接到举报或者由于客观原因未能发现的”，工商行政管理部门及其内设机构、行政执法人员不承担责任；2020年8月，市场监管总局《市场监督管理行政执法责任制规定》（征求意见稿），明确了具体执法活动中的行政执法责任免责情形（第21）条、日常监管的行政执法责任免责情形（第22条）。

六是有关司法案例。笔者整理了无讼案例上提供的11个玩忽职守罪案例。这些案例最终均判决相关被告构成玩忽职守罪，涉及种子、农药和肥料，未见兽药方面的案例，动物防疫、瘦肉精方面的案例未整理进来。尚未看到起诉后审判中判决不构成玩忽职守罪的司法案例。有文章总结了其他行政执法领域无罪案例判决的裁判要旨，有兴趣的同事可以看本期分享。

1.（2013）二七刑初字第336号。吴某某、王某某、孙某某玩忽职守一审刑事判决书。

【裁判要旨】（1）被告人吴某某、王某某身为国家机关工作人员，被告人孙某某身为国家机关委托的临时执法辅助人员，在查处郝某甲等人生产、销售假种子的过程中，在没有进行现场勘验、拍照、抽样取证、证据登记保存，未对郝某甲提供的种子经营许可证和营业执照复印件等进行审查、核实，未对郝某甲的经营台账和销售记录调查清楚的情况下，仅根据郝某甲自述的违法所得，做出了责令停止经营、没收违法所得以及罚款的行政处罚决定，属严重不负责任、不认真履行职责的行为，导致库存的49万余斤假种子流向社会，坑农害农。（2）三被告人在2012年1月4日查处郝某甲等人生产、销售假种子而做出行政处罚后，接受郝某甲吃请和送礼，并在2012年4、5月份发现郝某甲的仓库内仍存放有大量种子时，不认真履行巡查职责，致使假种子继续流入社会。（3）因三被告人的失职行为，2013年2月因群众举报，郝某甲、武某某、张某某、刘某某、张某甲、仲翠六名制售假玉米种子的犯罪嫌疑人被公安机关查处，并被郑州市公安局以生产销售伪劣产品罪、非法经营罪、假冒注册商标罪移送郑州市人民检察院审查起诉。（4）2013年12月9日，郑州市人民检察院以假冒注册商标罪对上述六人提起公诉。山东登海先锋种业有限公司、甘肃省敦煌种业股份有限公司、安徽隆平高科种业有限公司以上述六人侵犯其植物新品种权为由，分别向郑州市中级人民法院提起民事诉讼，要求上述六人停止侵权，赔偿其经济损失。综合上述情况，足以认定三被告人的失职、渎职行为给国家和人民的利益造成重大损失。在因其三被告人的这种不认真履行职责行为，造成国家和人民利益遭受重大损失这一结果上，三被告人在主观方面存在过失，而无证据证明三被告人追求或放任这种损害后果的发生，故三被告人的行为完全符合玩忽职守罪的犯罪构成。

2.（2015）新刑初字第176号。史某某、尚某甲犯玩忽职守罪一审刑事判决书。

【基本案情】2014年7月至9月期间，被告人史某某、尚某甲在履行种子行政执法和管理职责时，违反《中华人民共和国种子法》第二条、第三条、第五十五条、第六十二条、第七十一条及《山西省农作物种子条例》第三条、第二十二条之规定，对赵某某、尚某乙、李某某的育苗合作社及王某甲的种子销售门市部疏于监管，导致种子行政执法巡查不到位，备案管理制度不落实。未能及时发现犯罪嫌疑人王某乙非法销售的系假冒陕西东圣种子公司“东圣T01”番茄种子，致使赵某某、尚某乙、李某某所购买的假种子育苗后出售给农户，给农户造成了重大的经济损失。经山西省农业厅专家鉴定：该批种子与陕西东圣种业有限公司的“东圣T01”不是一个品种。经鉴定：造成的经济损失为493709元。

【裁判要知】本院认为，被告人史某某、尚某甲身为新绛县农业委员会工作人员，违反《中华人民共和国种子法》及《山西省农作物种子条例》的有关规定，在履行种子行政执法和监督管理职责时，未能够认真履行监管职责，造成行政管理措施流于形式，导致老百姓遭受重大经济损失，其行为已构成玩忽职守罪。

3.（2016）豫1327刑初253号。宋某某玩忽职守、挪用公款一审刑事判决书。

【裁判要旨】本院认为，被告人宋某某身为社旗县农业局副局长、农技推广中心主任，2012年度、2014年度河南省产油大县奖励资金扶持种植类项目的负责人，负有组织实施、质量监督、检查验收等职责，而其工作严重不负责任，在招投标工作中把关不严，对供种企业的供种资质和能力没有进行认真考察，对供种的质量缺乏必要的监督、检测、检查验收，致使供种企业以市场收购的普通花生果冒充原种、良种供货，并发放给全县的种植户。造成国家惠农政策没有落到实处，农民没有足额得到国家政策的实惠，损害了政府的形象和公信力，造成恶劣的社会影响。被告人宋士广已构成玩忽职守罪。

4.（2011）汝刑初字第297号。被告人马某犯玩忽职守罪。

【裁判要旨】被告人马某在担任汝南县农业局种子管理站副站长期间，在履行职务过程中，不认真履行职责，致使种子经销商违规销售种子，导致包装不规范的稻种流入市场，引起群众多次上访告状，造成恶劣的社会影响，其行为构成玩忽职守罪。

5.（2014）定刑初字第3号。刘某、袁某某、张某玩忽职守一审刑事判决书。

【基本案情】被告人刘某甲2011年1月起任徐水县农业局综合执法大队大队长，袁某某、张某某系该执法大队工作人员。徐水县农业局综合执法大队负有对全县种子生产经营活动的日常监管职责。在对徐水县种子市场监管过程中，未将应纳入日常监管范围的棚友农资门市部纳入监管范围。2012年8、9月份，棚友农资门市部法定代表人刘某乙伙同立柱农资服务处法定代表人侯某某将“卓玛F1”番茄种子调换成“超级粉王”番茄种子包装重新灌装密封，将品种特征特性春夏陆地种植改变为春夏陆地种植和越冬栽培，在刘某乙门市部销售。后刘某乙经定兴县久安庄村村民何民及在门市部将“超级粉王”番茄种子销售给定兴县67户大棚种植户，给农户造成重大经济损失。2013年7月16日定兴县物价局价格鉴定中心鉴定，农户损失价值共计1444610.15元。

【裁判要旨】本院认为，被告人刘某甲、袁某某、张某某身为国家工作人员，在履行对全县种子市场生产经营活动的日常监管职责过程中，未将应纳入日常监管范围的刘某乙的棚友农资门市部纳入监管范围。致使棚友农资门市部法定代表人刘某乙伙同侯某某将“卓玛F1”番茄种子调换成“超级粉王”番茄种子包装重新灌装密封，并更改了种子的品种特征特性销售给定兴县67户大棚种植户，给农户造成重大经济损失，被告人行为已构成玩忽职守罪。

6.（2017）内0403刑初159号。吕子军、王立新玩忽职守罪一审刑事判决书。

【基本案情】2014年，赤峰市巴林左旗发生谷田农药事件。时任巴林左旗林东工商所专管员的吕子军和巴林左旗林东工商所党支部书记兼指导员的王立新，在履行职务中未严格要求农资经营户建立并如实登记农药进货台账，未严格要求农资经营户建立索证索票制度，对农资经营户经营农药的索证索票情况长期疏于管理，致使其辖区内的农资经营户孙某、于某、李某1、赵某、王某在票证不全的情况下大量购进"伙伴"牌扑草净并销售给农户，被告人吕子军、王立新在日常巡查中也未发现该问题，未及时提出整改意见，致使发生谷田药害事件，给使用此农药的农户造成重大经济损失。该案涉及9个苏木乡镇，受害农户达1072户，造成特别恶劣社会影响。本院认为，被告人吕子军、王立新身为国家机关农资市场监管人员，在履行职务过程中未严格履行监管职责，致使其辖区内的农资经营户在票证不全的情况下大量购进不合格的"伙伴"牌扑草净并销售给农户，并发生谷田药害事件，给农户造成重大的经济损失，其行为已构成玩忽职守罪。

7.（2014）沧刑初字第74号。张某某玩忽职守罪一案一审刑事判决书。

【基本案情】2008年10月至2011年5月期间，被告人张某某、甄某某身为沧州市某某局农业局综合执法支队工作人员，不履行对河北德农生物化工有限公司（地址：沧县某工业园）的监管职责，致使该公司套用安徽丰乐农化有限责任公司农药登记证号生产的德农牌35%多福克悬浮种衣剂、德农牌大豆抗重茬生物拌种剂（共计186箱）销售至黑龙江克山县，克山县220户农户使用后造成农作物大量减产，给农户造成经济损失5540104.83元。

【裁判要旨】本院认为，被告人张某某、甄某某身为行政执法的国家机关工作人员，不认真履行监管职责，致使德农公司的产品生产销售后造成农户受到损失，其行为已构成玩忽职守罪，公诉机关指控的罪名成立。鉴于农户损失经鉴定主要原因是使用德农公司产品，尚有天气等其他原因并存，且对生产销售链条存在多部门、多地监管问题，在法律的因果关系上不具有单一、必然和直接性，故不宜将500余万元的数额认定为二被告人玩忽职守的后果。

8.（2015）延刑初字第200号。郭某某玩忽职守一审刑事判决书。

【基本案情】2012年3月，平原新区某大队受新乡市农业局的委托，对辖区内的农药、种子、化肥等农资质量安全进行监管。2013年以来，肖某、卞某在新乡平原新区桥北乡李涛庄村的某仓库以每平方米8元至10元的价格对外招租，肖某、卞某为杨某、付某某、段某、夏某某、付某一等人非法生产、销售假农药，提供生产便利条件，从中牟利。被告人郭某某自2013年3月担任平原新区某大队农业文化中队中队长期间，由于对农药的质量安全监管严重不负责任，致使该窝点所生产的假农药流入市场，非法经营数额达3229040元，并被多家新闻媒体曝光，造成了恶劣的社会影响。

【裁判要旨】本院认为，被告人郭某某身为国家机关工作人员，在履行监督制造农药过程中未认真履行职责，致使在其监管的辖区内存在生产假农药现象，并大量流入市场，造成恶劣社会影响。其行为已构成玩忽职守罪。

9.（2015）内刑初字第282号。符某某、庞某某玩忽职守罪一审刑事判决书。

【基本案情】2015年4月16日，被告人符某某、庞某某（内乡县质量技术监督局）到内乡县壮田肥业有限公司检查，在检查过程中发现该企业生产的“牛兴牌智能缓释玉米肥”包装袋未标明产品等级且包装标识不真实，遂下发责令改正通知书，要求该企业改正违法行为，同时提取样品送检，同年5月11日，经许昌市质量技术监督检验测试中心检验为不合格产品。2015年6月12日、6月15日河南日报农村版两次报道内乡县壮田肥业有限公司生产的牛兴牌壮田肥涉嫌夸大宣传和欺诈的新闻，内乡县县委宣传部将此信息通报给内乡县技术监督局。6月16日符某某、庞某某等人又到壮田肥业公司检查，经检查发现，该企业在2015年4、5月份生产不合格化肥245吨，销售给王长根等人，王长根等人通过夸大肥效虚假宣传的手段将肥料高价转卖给郏县农户，给农户造成巨大损失。内乡县壮田肥业有限公司、王长根等人生产、销售不合格化肥的事情被中央电视台焦点访谈栏目、河南日报，大河报、搜狐网、网易新闻、中国化肥网等多家媒体转载和报道后，造成恶劣社会影响。

【裁判要旨】本院认为，被告人符某某、庞某某在发现壮田肥业包装标示不符合相关规定，向其下《责令改正通知书》后，并没有恪尽职守，认真履行职责，监管该企业改正情况，导致该企业一直违法生产，使用不符合标准的包装标识，造成恶劣社会影响，其行为符合玩忽职守罪的法定构成要件，因此被告人的辩解理由不能成立，本院不予支持。关于被告人及其辩护人辩称起诉书指控“给人民利益造成重大损失”和“造成恶劣社会影响”的原因是王长根夸大肥料适用范围，夸大肥料的功能，并实施违法行为，欺骗用户，造成树苗烧毁死亡，其犯罪行为发生在郏县，后果不能由被告人符某某承担。本院认为，本案系多因一果，被告人的行为虽不能直接导致危害结果的发生，但被告人如果认真履行职责，或积极将发现的隐患向有权单位移送，危害结果均不可能发生，因此对于被告人及其辩护人的辩解理由本院不予支持。

10.（2015）唐刑初字第00518号。郝某某玩忽职守一审刑事判决书。

【基本案情】2014年4月22日，唐河县上屯镇丁岗村村民丁某（已判刑）在唐河县产业集聚区兴达路东段投资华富天科技有限公司，生产、销售复混肥料。2015年4月至同年8月，被告人郝某某受唐河县质量技术监督局指派，对华富天科技有限公司实施巡查监管。2015年4月份，被告人郝某某在日常巡查过程中，在发现华富天科技有限公司公司没有取得复合肥生产许可证，也没有复合肥生产工艺设备，而生产、销售复合肥料的情况下，未认真履行自己的职责，未按《产品质量法》《工业产品生产许可证管理条例》等相关法律法规规定，对其采取责令停止生产、没收违法生产的产品和违法所得等有效措施予以制止，也没有移交司法机关处理，仅做出责令改正，处以罚款的行政处罚，郝某某仅于2015年6月15日，对华富天科技有限公司仅就标识标注问题下达了《行政处罚决定书》，责令华富天科技有限公司改正未按规定标注被委托企业的名称、住所、生产许可证编号，并处26000元的罚款，且罚款并未执行到位。致使上述公司生产的大量伪劣肥料产品流入农资市场。2015年10月8日，中央电视台《焦点访谈》栏目曝光了华富天科技有限公司和绿丰肥业有限公司制售假冒伪劣化肥事件，造成了恶劣的社会影响。2015年10月15日，经河南省产品质量监督检验院检验，河南华富天科技有限公司生产的多种品牌化肥均不符合标准。

【裁判要旨】本院认为，被告人郝某某身为负有产品质量监督管理的国家机关行政执法人员，在辖区内企业产品设备、产品质量监督管理工作中，不认真履行自己的职责，致使辖区内的企业生产的伪劣化肥流入农资市场，造成被中央电视台《焦点访谈》栏目进行曝光，造成恶劣社会影响，其行为已构成玩忽职守罪。

11.（2014）鸡东刑初字第3号。被告人宋某某玩忽职守一案一审刑事判决书。

【基本案情】2013年3月29日，鸡东县东海镇兴隆村村民张甲等人到鸡东县工商局，向时任市场股股长的被告人宋某某反映化肥经销商叶某、讲课人员崔某某等人在鸡东县委党校租赁教室，以讲课方式向农民销售易多收氨基酸脲甲醛掺混肥，农民购买化肥后，怀疑化肥存在质量问题。宋某某到鸡东县委党校的授课现场但未对授课人及听课人员进行调查，对无照销售行为没有采取措施予以取缔，致使销售行为继续进行，给农民造成经济损失。后经鉴定，该化肥属不合格产品。后鸡西电视台对该事件进行多次报道，造成恶劣社会影响。

【裁判要旨】本院认为，被告人宋某某身为国家机关工作人员，市场监督管理股股长，直接负责鸡东县各类市场的经营秩序、交易行为的监督管理，在对农民反映易多收化肥案件的监督管理中，不认真履行职责，对无照经营行为没有细致调查，也未及时制止，致使大量不合格的化肥在工商行政管理局立案调查之后仍然继续销售，使人民利益遭受重大损失，造成恶劣社会影响，其行为已构成玩忽职守罪。

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